环卫改革 不再各扫门前叶（民生调查）

    同一条路上，叶子落到路面归城管，落到绿地归园林，落进河道归水务，各自为政的状况咋改变？将环卫工作推向市场，导致有些政府部门“甩包袱”、市场准入靠“裙带关系”，应该咋治理？老旧小区环境卫生无人问津，沦为城市乱扔垃圾之地，又该咋解决？

    2014年末，中国城镇化率达到54.77%。随着大量人口涌入城市，城市环卫压力骤增。据不完全统计，中国城市垃圾年清运量从1979年的2508万吨增至2014年的近1.79亿吨，25年间数字变7倍。如果把城市每年产生的垃圾堆在一起，可以堆出500多座百层高楼。破解如此大的环卫压力，改革势在必行。

     在日前召开的全国城市环卫保洁工作现场会上，住建部部长陈政高表示，将启动“清洁城市环境”活动，创建美好家园，到“十三五”末，城市环境卫生“脏乱差”的问题要彻底解决。为此，将整合环卫保洁职能，解决部门交叉、推诿扯皮的问题，完善城市环境卫生标准和考核指标体系，推进环卫作业的市场化改革。

     保洁责任要统一

     破解推诿和扯皮，一把扫帚扫到底

     不少城市环境卫生始终面临“保而不洁”的尴尬，究其原因，部门交叉管理是条“拦路虎”。

     目前，城市保洁工作“多头管理”，按照作业区域，分别由城管、园林、市政、水务等部门共同负责。在同一条道路上，落叶落到路面，归城管局清扫；落到绿地，归园林部门清理；落到河道水面上，归水务部门清理；落入下水道，归市政部门清理。

    “虽然这一管理模式基本覆盖了城区保洁范围，但在实际执行中问题多多。”山东济南市历下区副区长刘科分析，目前的城市保洁责任体系存在三大弊病，一是作业相互影响。环卫污水冲入花坛，园林维护植被时将泥土带到路面，市政清掏雨水井时又会导致淤泥污染路面。二是作业时间不一致。环卫保洁在早高峰之前完成，其他相关部门都为上班后进行保洁作业，造成了同一时间段内，各部门负责的区域洁净程度不一。三是作业标准不统一。各部门各自为战，无论是污物垃圾的滞留时间，还是量化考核细则都不相同，不仅容易造成交叉污染，还会形成保洁盲点。

     为了提高效率，济南历下区明确城管局为保洁作业和管理的主体，将各部门的相关资金统一归属城管部门，把多头管理变成统一管理、综合养护，形成以路网为核心、一个部门负责、一把“扫帚”扫到底的管理模式。

     据住房城乡建设部副部长陆克华介绍，“十三五”期间，完善城市环卫体制机制也是重头戏，其中，整合环卫保洁职能，实现综合保洁一体化，解决部门交叉、推诿扯皮的问题是重要目标。

     此外，还将完善城市环境卫生标准和考核指标体系，实现精细化管理，特别是变“大扫把”为“机械化”，提高机械化作业的覆盖率。宁夏中卫先后投入2200余万元，购置了道路洗扫车、清扫车辆30辆，机扫率达73.5%。从资金投入情况来看，每台车相当于22个环卫工人的工作量，每年减少人工投入720万元，而机械运转费用760万元，保洁成本并没有增加多少，但清洁效果可以达到“以克论净”，即城市道路每平方米浮尘含量不超过5克，且作业效率大幅提升。

     市场改革“无震荡”

     防止政府甩包袱，保障财政投入有效果

     近几年，为了提高资金效率与作业质量，不少城市将环卫工作推向市场，然而，这其中也出现了政府部门“甩包袱”、市场准入“裙带关系”泛滥等情况，导致财政投入增加不少，但城市保洁却没保障，更出现了“环卫工作是否适宜市场化改革”的争议。

     环卫作业由事业运行改为市场化运营会否导致成本大涨？大连算了一笔账，以2011年为例，市场招标价格3.36亿元，包含的管理费、利润和税金为20%，实际成本2.69亿元，与事业运行成本2.14亿元相差5500万元，但人员工资每人增加500元，增资4000万元，实际增长仅为1500万元。同时，保洁作业面积增加了76%，保洁时间也由过去的不足12小时延长至每天16至20小时。

     据陆克华介绍，“十三五”将推进环卫作业的市场化改革，培育大型骨干的环卫企业，实现前后端环卫作业一条龙和连锁经营，提高产业的集中度。可见，市场化改革是城市环卫服务的大趋势。

    “市场化改革实际上是让政府花同样的钱办更多更好的事情，良好的环境和稳定的政策是市场化成功的关键。”广西升禾环保科技股份有限公司总经理覃俊玮说，环卫改革成功，一靠稳定可持续的资金保障机制，二靠统一透明的市场监管机制。

     以柳州为例，“以量计价、差异收费”的核算机制，避免了企业通过偷工减料弥补成本上升；“与最低工资、CPI挂钩，有奖有罚”的调价机制，符合市场规律，也增强了企业持续发展的能力。

     市场化改革并不意味着减轻政府部门的工作量。大连市副市长张亚东认为，环卫市场化改革，政府要加强事中事后监管，责任和压力会更大。“改革涉及方方面面的利益，不可能一蹴而就。为了实现‘无震荡’改革，2011年改革启动时我们就非常谨慎，今年重新招标又对监管协议做了大幅度改动，增加了资产管理与维护、退出机制、项目移交、人员安置等条款。工作量一点没减。”

     老旧小区有人管

     算清账本、重组服务闯新路

     近十年来，不少城市面临“垃圾藏城”的尴尬：一边是高新区、CBD高楼林立、园林错落、街道宽敞洁净，一边是城乡结合部、城中村、老旧失管小区、背街小巷路面坑洼不平，污水横流，垃圾乱扔却无人问津。

     以老工业城市河北邢台为例，市区建成住宅小区中有300多个没有物业管理，与70多个城中村、700多个厂矿企业家属楼、棚户区，共占据市内居住面积的79%。这些区域属于非公共区域，长期没有征收物业费、保洁费，结果是“没人管”“没钱管”，垃圾清理、街道清扫全靠突击、批示、上访。

      邢台市相关负责人介绍，经过调研，政府没有“大包大揽”，而是采取购买服务的方式，成立邢台环境卫生服务有限公司，确立公益为主、保本经营的原则，构建了公司化运营的便民服务机制。

      让从不交保洁费的老旧小区住户掏钱买服务，最重要的是“明算账、算明账”。邢台市当时有8万多户居民的环境卫生无人管理。按照户均日产生活垃圾1.5公斤计算，每天要产生120多吨垃圾，仅清理垃圾一项就需要300多人。根据全省最低工资标准计算，要清理这些垃圾，每月需资金约20万元，平均到每户就是2.5元/月，仅为当时邢台市低保平均标准214元/月的1.17%。

     账目清楚，服务项目也得贴合市场需求。该负责人说，企业和政府相关部门走访入户，不仅讲解收费政策、收费项目，承诺“先清理后收费，质量不高不收费”，还按照居民要求“重组”服务项目。“除了全天巡回保洁，我们还增加了管道疏通、粪便清掏、保洁服务等包年定制收费服务项目，并按照居民需求增加室内保洁、家政服务等个性化服务。如今，环卫服务已经覆盖了全部老旧小区。”

     “十三五”城市环卫工作要进行重点区域的整治。首当其冲就是整治城乡结合部、城中村、老旧失管小区、背街小巷等居住区群众反映的突出问题。“邢台模式”满足了群众的多层次需求，形成了有别于环卫公共服务、物业管理服务以及居民自治管理的环卫服务模式，为各地解决城市“边缘”区域的“脏乱差”提供了经验。