关于养老服务工作的调查与思考

    最近，桃江县民政局办公室对桃江县养老服务工作进行了一次专题调研。有关情况如下：

                         基  本  情  况

     一、人口老龄化现状。截止2014年底，桃江县人口总数89.48万人，其中60岁以上老龄人口16.2741万人，占人口的18%；65岁以上11.5702万人，占人口总数的13%；80岁以上3.1572万人、90岁以上0.6353万人、100岁以上46人。桃江县空巢和独居老人5.5206万人，占老龄人口的6%。根据现状推测，桃江县老年人口将以年均3%的比例快速增长，到2020年可达19万人。目前，桃江县共有“五保”老人7160人，在各福利机构集中供养的有1250人，集中供养率为17%。

     二、养老机构建设情况。截止2014年底，桃江县建有城乡养老机构100所，设床位1743张。其中由政府投资主办的县级福利机构1所，床位100张，供养“三无”、“五保”老人80名；建成乡镇敬老院18所，设床位1100张，集中供养农村“五保”老人740名；建成村级“五保之家”26个，床位135张，入住农村五保老人128名；开办社会养老服务机构3所，床位200张，建立日间照料中心（农村幸福院45个、养老服务示范点7个）52个，床位208张。

                         所做的主要工作

     一、养老服务政策进一步完善。近年来，桃江县先后出台了《桃江县农村五保供养工作实施办法》、《桃江县民政事业 “十二五”发展规划》、《桃江县基本养老服务补贴实施方案》等政策文件，为桃江县社会养老服务体系建设提供了坚强的制度保障。

     二、养老机构建设进一步发展。截止目前，桃江县已建成各类养老服务机构100处，共有养老床位数1743张，每千名老人拥有床位10张。其中省级福利服务中心4家，省级村级养老服务示范点3家，省级社区养老服务示范点1家，农村居家养老服务中心15家、服务站240家，为桃江县90%以上的农村地区覆盖服务1.6万多名老年人。同时养老服务机构工作经费纳入桃江县财政预算，敬老院工作经费按每个敬老院3个工作人员人平9600元／年拨付，确保了机构正常运转；2011年开始，桃江县敬老院进行了法人登记，进一步明确了管理主体和管理责任。

     三、居家养老服务进一步强化。目前，桃江县共有居家养老服务中心15家、城乡社区居家养老服务站25个，开展居家养老服务的社区、村128个，登记在册享受居家养老服务的老人有1250人，其中由政府购买服务的老人有753人。

     四、养老队伍建设进一步加强。桃江县养老机构服务人员面向社会公开招聘，择优录用，并建立了最低工资保障制度，工资由县财政按时统发，敬老院工作人员工资不低于1000元。目前，桃江县养老服务机构共有护理人员77人，基本达到了护理人员与一般护理老人1:8配备比例的要求。

                         目前存在的困难和问题

     一、养老服务机构建设滞后。桃江县养老服务机构主要以乡镇敬老院为主，基本上接纳有自理能力、半自理能力的老年人，虽然近几年政府加大投入，集中对一批乡镇敬老院进行了改扩建，起了较好示范作用，但数量和床位明显不够，普遍存在规模小、设施不全，根本无法满足城镇“三无”、“农村五保”对象供养服务需求，更谈不上满足其他老人养老服务需求。

     二、政策扶持不到位。养老服务业投入大、收益低、投资回收期长、经营风险高。尽管随着社会老龄化程度的提高，社会养老服务需求的不断增加，养老服务业被称为“朝阳产业”，吸引社会资本的关注，但太多投资意向者仍然呈现试探、观望状况，实际投入的不多。近年来，国家为发展养老服务相继出台了一些优惠政策，本意是鼓励民间资本进入老年服务业，为政府、社会、家庭分忧，但是有关政策都属于指导性文件，没有具体的优惠政策措施，操作性不强，很多民间资本不愿投入养老服务等相关产业，这种状况在财政并不富裕的县尤为突出。

     三、居家养老服务机制不健全。居家养老作为目前养老的主要方式，缺乏社会化服务体系的支撑，家政服务、日间照料、精神慰籍等养老服务的项目短缺，空巢老人、高龄老人家庭亟需的家政服务人员不能满足需求，生活半自理和不能自理老年人的护理需求缺口更大。由于政府缺乏有效的政策支持和资金投入保障机制，目前，农村居家养老服务内容单一，基本上靠政府的行政手段和志愿者“雷锋”式服务开展工作，无法建立长效机制。城区养老服务机构和老年人日间照料中心数量少，护理条件差，医疗设施简陋，远不能满足社区养老服务需求。

     四、养老服务从业人员缺乏。一方面现有的养老机构护理人员缺乏专业的养老护理培训，无法达到专业护理水平。另一方面，由于多数养老服务机构仅能维持正常的运转，无法支付较高工资聘请专业护理人员（目前，聘请护理员平均月工资800元），加之受传统世俗观念影响，很多人认为养老护理员服务老人又脏又累、收入低、社会地位低，稍有条件的人尤其是年青人和专业人士不愿从事护理老人的行业，导致护理员不足，专业护理人员难招，而现有护理人员工作积极性不高，工作服务态度差，服务质量不高。

                            对策和建议

     一、健全和完善养老服务工作机制。要进一步发挥政府在养老事业中的主导作用，完善“政府主导、部门协作、社会参与”的养老服务工作机制。一是各级党委、政府要进一步提高对养老服务工作重要性的认识，把加快发展养老服务业列入议事日程，纳入经济社会发展规划，明确工作目标，认真落实责任。要统筹规划、突出重点、因地制宜、分类指导、逐步培育和建立人口老龄化发展需要的多元化、多层次的城乡养老服务体系，建立健桃江县、乡、村三级社会养老服务指导中心。二是要依托公办养老服务机构或构建相应养老服务平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构和居家养老的行业管理和指导，逐步形成以公办养老服务机构为示范，以城乡基层福利服务网络为依托，以居家养老为基础，以其他所有制形式为补充的城乡老年社会福利服务体系。同时，要积极引导、鼓励企业、社会团体，特别是个体经济、私营经济进入社会养老服务行业，促进养老服务业健康有序发展。三是完善对养老服务业发展的优惠政策，要健全民政、财政、规划、建设、人力资源和社会保障、卫生、国土资源、金融、税务、物价等部门的工作体制，优先保障养老机构用地，减免运营税费，给予医疗卫生服务支持，加大养老服务业信贷力度等，实现养老服务业可持续发展。

     二、加大养老服务资金筹措力度。养老服务体系建设中，资金是保证各项养老服务有序开展的关键，坚持以政府投入为主导，积极争取社会力量、慈善机构对老年人事业的支持，是拓宽资金来源渠道的有效途径。首先，加大养老服务体系的公共财政投入。各级财政要不断加大对养老服务体系的投入力度，包括基础设施建设、设备配套和运营补贴等方面，充分发挥政府资金的引导作用和扶持功能。以基本公共服务均等化为准则，公共财政投入向低收入群体倾斜，提高低收入群体的补贴标准。其次，大力支持民间组织、企业从事社会福利工作。采取鼓励性政策，吸引更多的民间组织、企业等为养老服务体系进行投入。各级政府要结合实际制定扶持政策和激励机制，引导和鼓励企事业单位、集体组织、民间组织及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。再次，要充分调动社会力量，通过弘扬中华民族传统的敬老美德，提高全社会的慈善意识，创新劝募和捐赠方式，开通多种慈善捐赠渠道，扩大老年人福利资金来源，同时鼓励一切有条件的个人和群体发扬服务和仁爱精神，积极投入各种性质的老年人福利志愿工作。

     三、统筹发展城乡养老服务机构。目前，受传统观念、家庭收入等因素影响，对一些经济相对不算发达的县人们对养老服务的现实需求还处在相对较低的层次。随着老年服务产业的逐步完善，政府要加强引导，统筹发展城乡养老服务，建立形式多元、服务多样的养老机构，更好地满足老年人的养老服务需求。在农村机构养老方面应该突出重点、集中力量解决“三无”和“五保”老人的养老问题，同时面向其他老人提供养老服务，从而全面推进居家养老服务。针对目前农村养老资源有限的情况，要强化政府的引导功能，加大对公办养老机构的投入，不断拓展养老机构服务功能，丰富服务内容，充分利用空闲床位满足农村老年人入住公办养老服务机构的愿望。在城市机构养老方面，要进一步加大公办示范性养老机构的建设力度，并不断扩大公办示范性养老机构服务对象范围，拓展服务内容，丰富服务手段，在培训、引导等方面，辐射社区和家庭。政府要做好示范性养老机构的建设布局规划，在政策、资金和监督管理等方面给予支持。以示范性养老机构建设为突破口，推动社会力量兴办养老机构。要充分利用城市社区建设基础较好的有力条件，整合社区各种养老服务资源，大力发展社区养老服务机构，如托老所、老年活动中心等，提供日托服务、短托服务以及长期服务，以适应不同身体状况的老人需求。

     四、加强养老服务专业队伍建设。目前，养老服务机构对照料护理的专业化服务需求与专业护理人员严重不足的问题日益凸显。养老机构的专业服务人员严重短缺，政府要积极开发社区、机构养老服务等公益性岗位，引导和鼓励大中专毕业生、零就业家庭人员、城乡低保人员、低保边缘人员及其他就业困难人员到养老服务机构就业、再就业。要促进养老服务水平的提高，在服务人员队伍建设方面，着力从三个方面着手：一是服务人员专业化。包括养老服务知识的专业化与养老服务职业的专业化。政府统筹养老服务知识培训与人才发展计划，对社会福利服务从业机构和人员实行严格的持证从业制度，按照养老护理员国家职业标准，开展岗位培训。二是大力发展志愿者服务。积极倡导志愿服务，宣传志愿服务理念、奉献意识和公民意识，使志愿服务成为一种社会风尚和长效机制。三是设立养老服务业水平监察机制。建立规范透明的监管程序，专业化、标准化的监管体系，保证高质量的服务水平。