打造勤政官员的中国探索

    2015年4月，中国总理李克强在视察东北的时候放了重话：要对“庸政”、“懒政”现象开刀，对不作为的官员该查要查、该撤要撤。讲话的信号很明确：官员队伍需要清理惩办。而惩办的对象，不仅是目无法纪胡干事的官员，也包括拿着俸禄不干事的官员。廉政勤政两手抓，才能打造出一支高素质的官员队伍和一个职业化的政府。

　　懒政是忽视民情、逃避责任的“软腐败”

　　惩治庸官懒官一说，一经报道引起广泛关注，其原因大致有二：其一，新一届中央领导集体上任以来，开展了声势浩大的“苍蝇老虎一起打”的反腐行动。两年多来，反腐持续高压，从中央到基层，从地方到军队，不时有“老虎”被捉，被打的“苍蝇”更不计其数。如此高潮迭出的反腐大戏，自然成了公众和舆论关注的重点。李克强此次讲话，释放了新的信息：贪污腐败是渎职，倦政懒政同样是渎职。如果说前者是以大肆敛财、钱权交易为特点的硬腐败，那么后者就是忽视民情、逃避责任的软腐败。如果用“苍蝇”和“老虎”来比喻硬腐败的官员，那么不妨用“僵尸”来形容不干事的官员：位子占着，但活力全无。打“苍蝇”和抓“老虎”，治的是硬腐败的急性病。而惩办僵尸式的官员，说明政府也要对软腐败这慢性病开刀了。毕竟，庸政懒政型的官员对国家造成的损害具有更大的隐蔽性，他们往往以清廉寡欲之名行浪费资源、贻误机会之实。“僵尸”官员对国家发展造成的危害，并不比硬腐败的“苍蝇”“老虎”们小。

　　目前在某些官员间流传着“官不聊生”这一说法。在这些官员看来，恰恰是高压反腐使得他们不敢干事了，并造成了多一事不如少一事、做一天和尚撞一天钟这种得过且过、但求无过的敷衍心态。照如此思路，腐败成了造就政绩的唯一途径，没了腐败就不知为官所为了——这恰恰悖论般证明了“胡干事”与“不干事”是腐败这枚硬币的两面，其共同点在于办事和不办事的唯一指向就是官员个人私利，政策的公众服务性早已被置之脑后了。官场这个思路不改，祸莫大焉 。

　　惩治不干事的官员，不仅是反腐行动深入的体现，也是国家维持发展的要求。当前中国经济发展降速，这里面既包含经济成熟的自然趋势，也有人为因素。东北地区经济放缓的脚步尤其明显，所以中国总理在东北地区做出惩治无为官员的鼓与呼，尤其可以理解。但这个警示也是说给全国官员听的，从一味追求GDP到不讲GDP，从一个极端陡然滑到了另一个极端，这种骤变确实体现了某些为官者执政思路的失衡。

　　打造勤政官员是全球性的管理课题，各国都在路上

　　如何勤政是全国性的课题。就如同胡干事与不干事是负能量的统一体一样，依法办事和勤政也可以被看作是正能量的矛盾统一体，彼此促进发展。

　　倡导勤政、惩治懒政——某些人也许以为这是一个颇具中国特色的政治号召，反映的也是中国官场特有的弊病。笔者从比较政治学角度出发，无法认同这种观点。事实上，打造勤政官员是全球性的管理课题，各国都在路上。如果说真有什么中国特色，那就是要摸索出一条适合国情的方案：照搬别国模式走不通，但拒绝了解同样有害。

　　借鉴其他国家在勤政方面的经验教训，对正在探路的中国会有帮助。毕竟没有比较，何来特色？ 这里需要纠正的，恐怕是一个非此即彼的二分法。提起西方经验，某些人第一直觉恐怕是选举制度和多党竞争，认为由此产生的选票压力促使政府和官员勤政。结论要不就是中国需要全盘导入西方制度，要不就是觉得毫无借鉴之处。笔者不认同这种粗暴简单的二分法。勤政是一种超越意识形态的素质，是政府管治能力的表现。社会制度虽然不同，但全球化大背景下，勤政是超越制度、超越文化的必答题。事实上，尽管中国面临这样和那样的问题，但国家三十多年来发展取得的成就，可以用翻天覆地来形容。改革开放不就是一场持久浩大的勤政革命吗？从这个角度讲，政府高层今天对勤政的强调，并不是全新的号召，更像是一种急迫地再次唤起：中国的崛起是干出来的，这个认识不能丢。

　　反例也比比皆是，尽管一些发展中国家在过去的十几年里，实现了政治制度表层的西化，但这并没有带来所谓“勤政”。老百姓还没有来得及庆祝对旧制度的推翻，就陷入了生活困顿、腐败依旧，甚至战乱加剧、国家分裂的恐慌之中。这也从一个侧面证明，多党选举自身并不是打造勤政政府的包票。颜色革命或转型中的国家，勤政挑战固然巨大，但对于所谓成熟型西方民主国家，勤政同样是难题。以美国为例，近年来，美国民众对政府投以越来越不信任的目光，认为国家走在错误的发展方向，国会议员和政府更热衷于党争而不是干事。毕竟过去三年间，美国联邦政府曾两陷关门危机。某议员为阻止通过政府预算，在国会连讲了近22个小时，无话可说的时候，开始讲童话故事。很少有人会把这种闹剧和勤政、干事联合在一起。事实上，根据英国《经济学人》杂志的数据统计，2013年美国民众对美国三权分立政府的三支，即行政、司法和立法这三个机构的信心度分别为40%、30%和不足30%。

    从中国到外国、从发展中国家到发达国家，诸多例子告诉我们，勤政是全球性的课题，各国都跌过跟头，有的可能现在还没有站起来。在勤政的探索上，中国的为政者既不可目空一切，亦不需妄自菲薄。

　　消除“处长管总理”荒唐现象，要加强中央和社会两头对地方政府的监管

　　全球化下怎么勤政？应该从思路和政策两方面入手。从思路上，根本还在于推进法治建设。提起“法”，不少人的第一感觉是法对人行为的限制，这种理解过于狭隘。法的内涵是规范，这既包括限制，也包括督促。换句话说，法所言的责任，不仅包括规定什么不能做，也包括什么必须做。十八届四中全会提出推进法治建设，核心就是划清执政党、政府和社会界限，也划清各级党政机构的权限。受限的权力，反而能促进官员勤政。道理很简单：管的事少了，该管的反而会管了，并且管的水平能提高。李克强在批评庸政懒政时，专门提到中央的政策到了基层可以被一个处长卡掉。繁冗的文件审批过程，不是勤政而是懒政，不是尽职而是渎职。推进法治，给权力瘦身再关进笼子，会促进管理的效率，也会消除“处长管总理”这种荒唐的现象。

　　西方政治学理论专门提出强政府和强社会两个不同概念，而这两个概念和意识形态并无必要关联。一个强有力的政府，是一个言必信行必果的政府；一个强有力的社会， 是一个与决策者沟通渠道畅通、能够明确及时反应民情的社会。只有强政府和强社会同时存在，才能确保权力和责任的双向流动。纵观中国历史，权力的天平一直偏向政府，尤其是地方政府，弱的是社会和中央的权威。所谓“山高皇帝远”，反映的正是这种扭曲的权力分配。

　　所以，从政策上讲，推进勤政尤其要加强中央和社会两头对地方政府的监管。从中央来讲，要随机性和常态性派督导团监督政令执行；从社会来讲，多开通政府和社会沟通机制，让官员不仅要往上看，更要往周围看和往下看。和学界、智库的交流不是走形式，而要常态化，并要有具体的政策报告：如何促进体制内外人员的交流？听到了哪些体制外的声音？哪些可以借鉴？勤政要拿数据说话。

　　在处理政府和社会关系上，要让老百姓真正有途径反应民情。在这方面，西方反而是地方政府做的比中央政府强。还是以美国为例，社会调查显示，美国公众往往对国家政府和政客不满，但对本地政府官员反而有比较积极的印象。为什么？因为本地官员“接地气”。他们会经常为各种社区问题召开研讨会和听证会。老百姓生活上的问题，知道敲什么门，找什么人，也知道一个级别应该在什么时段内解决问题；解决不了的，如何走程序上报。而中国相反：我们恰恰是地方官员最不接地气，在胡干和不干之间摇摆。即使导入“听证会”这种形式，也不过是一种表演，出现了“听证会专业户”这种愚弄百姓的现象。结果就是中国的公众对高层的信心大大超过对本地官员的信心。说到底，谁在勤政谁在懒政，老百姓心里有杆秤。

　　新一届领导人常用“倒逼”来形容今后改革的方式。这一点也适用于勤政：在勤政这条路上，高层和社会已经达成共识，需要倒逼那些不接地气不干实事的官员。如果官员们耳朵向上，眼睛向下，而不是一味顾影自怜，思路自然会开，手脚自然会勤快起来。中国宪法规定的根本制度并不是勤政的障碍。相反，结合国情，中国的制度可能会促成一场高效率的勤政改革。如果庸政懒政的官员们，这些日子听到高层的警示失了眠， 对中央对民众都是好消息。为了国家的未来，他们也该醒醒了。

　　（作者为美国丹佛大学政治学系终身教授）