2017年赤字率或不低于3%：中国积极财政政策正在谋变

     在2016年12月29日召开的全国财政工作会议中，财政部部长肖捷提出财政政策要更加积极有效，继续实施减税降费政策，适度扩大支出规模，研究实施新的减税措施。

　　一位财税专家对经济观察报分析，这也就意味着2017年的赤字率不会低于3%，但是赤字率较大提高的可能性也非常低。

　　自2008年以来一直实施的积极财政政策，已经进入第十年。积极财政政策实施一般分为三个方面：一是减税，二是扩大赤字，三是增加政府投资。积极财政政策一方面要扩大支出规模，另一方面要减税降费。但是近几年中国实施积极财政政策一个现实背景是：财政收入增速从2011年的24%悬崖式下跌到2015年的5.8%。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希告诉经济观察报，“积极财政政策不能简单在赤字率上做文章，尽量要在支出结构调整上做文章，节流增效，支出结构的调整能带动政府职能的转变，倒逼行政体制的改革。”

　　刘尚希认为，减税降费，一个是提高减税降费精准性，比如有助于“三去一降一补，”有助于企业转型升级，提高企业创新能力，其次支出结构要调整，打破支出项目资金只增不减的问题。现在支出结构固化很厉害，支出效果不好，财政资金统筹也很困难，资金紧缺和浪费现象并存。

　　2016年12月召开的中央经济工作会议提出，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。

　　在社科院财经战略研究院研究员杨志勇看来，财政政策要更加积极有效，就是减税扩大支出，减税减费减基金，扩大支出，这样2017年的赤字相比2016年的3%，应该会继续扩大。“但是积极财政政策也要针对性和有效性，毕竟花钱是有成本的。比如投资基础设施是发债借的钱，要注重效率。”杨志勇告诉经济观察报。

　　既要减税又要扩大支出

　　最近几年持续下滑的财政收入，为中国实施积极财政政策提出了更大的挑战。

　　财政部部长肖捷提出2017年要继续实施减税降费政策，适度扩大支出规模，促进经济运行保持在合理区间。继续落实并完善营改增试点政策，扩大减税效应研究，实施新的减税措施。适度扩大支出规模，中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。

　　山东大学财政系主任李华认为要实施新的减税措施的话，在完善增值税的同时，会整体降低增值税的负担，这样可以和税制结构优化联系一起，简并增值税税率的同时降低增值税的税负。“企业所得税，在2017年也有可能下降，下调税率和增加抵扣环节需要同步进行，比如对科技创新、环保节能、创业投资进行所得税的优惠，对于制造业的企业所得税应适度调低。其次便是带有重复征税设计的税种进行简并，比如土地增值税合并等税收制度的设计。更要对以前那种高税负空间，低征管效率的模式要进行扭转，变成合理税负水平，加强征管。”李华对经济观察报表示。

　　但是，一边减税一边扩大支出，给财税部门带来的是巨大的收入压力。如何能够筹集到合适的资金便成为了财税部门的一道难题。

　　国务院总理李克强2016年的政府工作报告中指出，积极的财政政策要加大力度。2016年拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。重要的是为了支撑营改增的全面推进当中实现的减税效果，

　　2014年中国财政赤字为1.35万亿元，赤字率为2.1%；2015年财政赤字为1.62万亿元，赤字率为2.3%。名义上2015年财政赤字比2014年多0.27万亿元，赤字率高0.2个百分点。2016年预算赤字率到了3%。

　　中国人民银行调查统计司原司长盛松成曾以其个人名义撰文建议，未来一段时期，可将中国的财政赤字率提高到4%，甚至更高水平。

　　但是刘尚希认为，有没有赤字空间和一定要提高赤字率没有逻辑关系。刘尚希对经济观察报表示，应该对一些绩效不好的支出进行削减，还有各个部门打着支持新产业、新业态的旗号的一些支出，需要进行重新评估，尤其要进行公平竞争审查，这样的各个部门自行其是的一些支出就会削减，甚至取消。因为支出方面进行了压缩，减税就不一定要发同样多的债务。

　　盘活存量资金

　　财税专家告诉经济观察报，自欧盟“马约”提出了负债率60%和赤字率3%的预警值后，一些国际组织和学者将其作为衡量政府风险水平的通行标准。实际上，这两项预警值是欧盟“统货币、分财政”条件下加强内部财政政策协调的一种方式，初衷并非是制定国际标准。

　　60%的负债率是法国和德国上世纪70-80年代自战后破坏中恢复到发达国家经济水平这一阶段负债率的平均值。根据60%的负债率，假定债务增长与GDP增长（年均5%）保持同步，推算出赤字率应控制在3%以内。其关键意义不在3%和60%本身，而是为了使欧元区各国都要将赤字和债务控制在大致相同的水平之下，以利于欧元区财政货币政策的协调。

　　在2016年12月29日召开的财政工作会议中，肖捷提出了中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。

　　全面盘活存量资金，能够降低收支压力的，缓解财政现在面临的困境，但是也面临很多问题。审计署2016年每个季度审计中都会发现财政资金统筹盘活方面存在的问题，比如2016年第三季度跟踪审计的问题中，至2016年9月底，广东省广州市财政局防范化解风险准备金专户中结转超过2年的存量资金为19.26亿元，未按规定优先用于偿还存量债务。

　　审计署特约审计员、中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君认为盘活存量资金困难，因为一些关键的问题没有解决，首先是预算编制的质量，预算过于粗糙和草率，其次预算的执行控制比较松散，还有就是财政专户的数量过多、过滥，没有进行有效的清理整顿。

　　社科院经济所所长高培勇表示，经济减速的一个趋势性变化是财政收入下滑，2011年中国财政收入增速为24.8%，到2015年就下滑到8.4%。在减税的同时增发国债，这样一种财政融资方式之间的替代。表面上看税收减下来了，实质层面看，资源的配置格局并没有发生变化。

　　刘尚希认为不应该简单提高赤字，而是应该压低低效率的支出。“但是压支出是难度最大的。首先，压支出涉及各个部门愿不愿意减少低效支出。其次就要对这些支出进行公平性竞争审查，该取消的坚决取消。在此就是各个部门直接对企业的支出以及纵向的对地方专项转移支付的分配，这部分资金的整体规模随着财政收入规模的增大也在不断上升。”刘尚希告诉经济观察报。